Arriva il CAD versione 6, cosa cambia?
Lo scorso 8 settembre 2017 è stato approvato dal Consiglio dei Ministri lo “Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, recante modifiche e integrazioni al codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82”.
Per semplicità: si tratta dello schema di modifica del CAD, il Codice dell’Amministrazione Digitale, e si trova al suo primo passo per passare all’approvazione definitiva, che avverrà — salvo imprevisti — tra 90 giorni.
Si tratta della sua sesta versione dalla prima approvazione del Decreto Legislativo “Codice dell’amministrazione digitale” del 7 marzo 2005. I cambiamenti su questo Decreto sono assolutamente necessari nel tempo, perché le tecnologie e le direttive europee in tema di digitale sono in costante aggiornamento. La legge cerca di inseguire le trasformazioni digitali, e su questo particolare argomento la rincorsa è sempre serratissima.
L’obiettivo principale delle modifiche rispecchia perfettamente la missione del Team per la Trasformazione Digitale ossia rendere i servizi pubblici del Paese accessibili digitalmente al cittadino, nel modo più sicuro, affidabile e semplice possibile. Vediamo quali sono i principali cambiamenti.
Domicilio digitale
La novità più chiacchierata tra le modifiche contenute nello schema. Il domicilio digitale di fatto dovrebbe sostituire la cassetta delle lettere: con una casella di Posta Elettronica Certificata, autenticata tramite SPID (Sistema Pubblico di Identità Digitale), qualunque cittadino potrà trasferire sul digitale le sue comunicazioni con le Pubbliche Amministrazioni.
domicilio digitale: un indirizzo elettronico, eletto in conformità a quanto previsto dal presente Codice, valido ai fini delle comunicazioni elettroniche aventi valore legale.
“Eletto in conformità a quanto previsto dal presente Codice” significa, come spiegato nell’articolo 5 dello Schema, che le modalità precise per l’attuazione di questo punto, tempi e modalità di superamento del “divario digitale” in particolare, devono essere sancite da un Decreto del Consiglio dei Ministri. Il Decreto chiarirà le tempistiche per questo passaggio al Domicilio Digitale, le sue modalità di individuazione per le persone fisiche per le quali non è obbligatoria la PEC, e come verrà nel tempo esteso possibilmente a tutti i cittadini, anche quelli meno “informatizzati”, superando di fatto il divario digitale.
Sappiamo però che il domicilio dovrà essere eletto “presso un servizio di posta elettronica certificata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato come definito dal Regolamento eIDAS”: quindi non solo PEC, dal momento che questa non soddisfa (ancora) pienamente i requisiti previsti dal Regolamento eIDAS (electronic IDentification Authentication and Signature). Al momento non è infatti obbligatoria da parte del gestore PEC la verifica certa dell’identità del richiedente, né sono obbligatori per i gestori di PEC dei meccanismi di verifica di conformità. Attendiamo al momento sviluppi per l’evoluzione della PEC, che dovrebbe uniformarsi ai servizi elettronici di recapito certificato europei, e nel mentre sarà forse conveniente richiedere SPID, finché è gratuito farlo.
La firma elettronica avanzata “autenticata”
Nello Schema è presente una modifica dell’articolo 20 del CAD, riguardante la “Validità ed efficacia probatoria dei documenti informatici”: oltre alle già consolidate firma digitale, firma elettronica qualificata e firma elettronica avanzata si aggiunge un processo di firma “previa identificazione del suo autore”. Il processo deve soddisfare le regole tecniche del CAD come richiesto nell’articolo 71 dello stesso, ossia con “modalità tali da garantire sicurezza, integrità e immodificabilità del documento, e, in maniera manifesta e inequivoca, la sua riconducibilità all’autore”. Facile pensare che questo genere di processo sarà integrato a SPID, che diventerà così lo strumento primario di comunicazione digitale per il cittadino, la sua identità elettronica.
Il valore del documento
Il documento informatico soddisfa il requisito della forma scritta e ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del Codice civile quando vi è apposta una firma digitale, altro tipo di firma elettronica qualificata o una firma elettronica avanzata o, comunque, è formato, previa identificazione del suo autore, attraverso un processo avente i requisiti fissati dall’AgID ai sensi dell’articolo 71 con modalità tali da garantire la sicurezza, integrità e immodificabilità del documento e, in maniera manifesta e inequivoca, la sua riconducibilità all’autore.
In tutti gli altri casi, l’idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta e il suo valore probatorio sono liberamente valutabili in giudizio, in relazione alle caratteristiche di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità. La data e l’ora di formazione del documento informatico sono opponibili ai terzi se apposte in conformità alle linee guida di cui all’articolo 71.
In questa modifica dell’articolo 20 la “palla” del valore probatorio dei documenti informatici viene rimbalzata in sede di giudizio. Questa formulazione infatti non chiarisce ancora nulla sui documenti informatici privi di firma digitale, elettronica qualificata o avanzata. La delega ai tribunali circa l’idoneità del documento informatico come prova è di fatto uno spostamento della questione a data da destinarsi.
Copie informatiche di documenti analogici
Modifiche anche per l’articolo 23-ter del CAD “Documenti amministrativi informatici”, viene infatti inserito come comma 1-bis:
La copia su supporto informatico di documenti formati dalle pubbliche amministrazioni in origine su supporto analogico è prodotta mediante processi e strumenti che assicurano che il documento informatico abbia contenuto identico a quello del documento analogico da cui è tratto, previo raffronto dei documenti o attraverso certificazione di processo nei casi in cui siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza del contenuto dell’originale e della copia.
La digitalizzazione della carta corre di pari passo al processo di produzione di documenti informatici nativi. La questione della riproduzione esatta del contenuto analogico è di primaria importanza nell’evoluzione informatica degli anni che verranno, in ragione di una mole enorme di cartaceo da salvaguardare. Archivi e biblioteche vorranno certamente passare a una gestione del proprio contenuto sempre più condivisa nella rete, e la riproduzione del materiale come testo selezionabile, ossia riscritto o acquisito con una procedura OCR, è il processo inevitabile per una fruizione completa dell’originale digitalizzato. Dunque non solo copie per riproduzione esatta di immagine, utilizzate soprattutto per i documenti più antichi, ma anche un “processo” di acquisizione di un contenuto identico all’originale. In questo caso la modifica del CAD è molto interessante: si certificherà appunto il processo, non il documento. Difatti è impensabile che si possa sottoporre ad analisi e certificazione ogni singolo documento digitalizzato raffrontandolo con l’originale, quindi si sposta il sistema di certificazione sulla procedura di acquisizione. Se questa garantirà la corrispondenza del contenuto originale con la copia si potrà procedere a una digitalizzazione massiva, efficace sia dal punto di vista della correttezza che della velocità del sistema. Rimane però anche qui una pesante questione sospesa: come avverrà la certificazione di processo?
Regole tecniche
Per rispondere a questa domanda il comma 1 dell’articolo 71 del CAD riguardante le regole tecniche viene così riscritto:
L’AgID, previa consultazione pubblica da svolgersi entro il termine di trenta giorni, sentiti le amministrazioni competenti e il Garante per la protezione dei dati personali nelle materie di competenza, nonché acquisito il parere della Conferenza unificata, adotta linee guida contenenti le regole tecniche e di indirizzo per l’attuazione del presente Codice. Le linee guida divengono efficaci dopo la loro pubblicazione nell’apposita area del sito Internet istituzionale dell’AgID e di essa ne è data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Le linee guida sono aggiornate o modificate con la procedura di cui al primo periodo.
Con questa modifica viene decretato che sarà AgID a dover dettare delle linee guida contenenti le regole tecniche per l’attuazione del CAD, e non più il Consiglio dei Ministri. Ad oggi sono state emanate le “Regole tecniche del protocollo informatico” del D.P.C.M. 3 dicembre 2013 e le “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni” del D.P.C.M. 13 novembre 2014, con tempi burocratici estremamente lunghi. Data la velocità di avanzamento tecnologico rispetto ai tempi della politica è auspicabile che AgID provvederà con queste “Linee Guida” a fornire risposte attuative veloci rispetto alle richieste tecnologiche in continuo cambiamento (e che queste comprendano anche le questioni lasciate in sospeso nei paragrafi precedenti).
Accreditamento, vigilanza, e soprattutto sanzioni
Cambiamenti anche per quanto riguarda l’accreditamento e la vigilanza, per ottemperare alle richieste del Regolamento eIDAS. In realtà il Regolamento europeo è in posizione dominante rispetto al CAD, ossia tutto ciò che nel CAD dovesse essere in opposizione a eIDAS non avrebbe valore (e andrebbe abrogato). Tuttavia lo schema di modifica cerca di “adattare” il CAD alle richieste europee, e sulle modalità di accreditamento e vigilanza dei servizi fiduciari, ai quali la conservazione è equiparata. Non viene più citato nessun obbligo rispetto alla documentazione da allegare alla domanda di qualificazione o accreditamento (relazioni di conformità o check list di riscontro), ma viene scritto, nella modifica prevista per l’articolo 29 riguardante “Qualificazione e accreditamento” che:
I soggetti che intendono avviare la prestazione di servizi fiduciari qualificati o svolgere l’attività di gestore di posta elettronica certificata, di gestore dell’identità digitale di cui all’articolo 64, di conservatore di documenti informatici presentano all’AgID domanda di qualificazione o di accreditamento, secondo le modalità fissate dalle linee guida di cui all’articolo 71.
Quindi anche questo punto viene rimandato all’articolo 71, e alle “Linee Guida” che AgID dovrà fissare. Rimane in sospeso anche qui il nodo relativo all’equiparazione dei servizi di conservazione rispetto ai concorrenti europei, in quanto eIDAS non li considera servizi fiduciari mentre il CAD li equipara. Inoltre le sanzioni aumentano: da un minimo di 4.000 euro si passa a 40.000, e il massimo viene portato da 40.000 a 400.000. Multe quindi estremamente pesanti, e viene anche eliminata la possibilità per AgID, prima di irrogare la sanzione amministrativa, di diffidare i soggetti a conformare la propria condotta agli obblighi previsti dal Regolamento eIDAS o dal CAD, fissando un termine e disciplinando le relative modalità per porre rimedio alla violazione. AgID dovrà intervenire immediatamente, e imporre la multa. Sembra un passaggio troppo drastico, soprattutto per i conservatori accreditati, vista anche la scarsità di informazioni relative alle future linee guida, che potrebbero mettere in difficoltà gli erogatori di questo servizio.
In sostanza il tentativo dello schema è quello appianare il “digital divide”, la famosa distanza digitale che c’è tra il comune cittadino e le Pubbliche Amministrazioni informatizzate. Il punto è che il CAD considera la distanza tra “persone” e “informatica” solo dall’alto, e non mette l’accento in nessun modo sull’alfabetizzazione informatica di base. Il rischio è che queste modifiche “fumose”, soprattutto perché rimandano in larga parte a decreti attuativi ancora da confezionare, portino ancora più confusione sia nei fruitori finali che negli intermediari tra Stato e cittadino. Sapremo verso dicembre, allo scadere dell’iter di approvazione dello schema, quali saranno i reali cambiamenti, e se sarà disponibile a una pubblica consultazione che possa modificare i nodi più spinosi.
